Краткий конспект лекций по курсу
Тема 14. Государство. Бюрократия. Демократия
1. Государство и бюрократия .
Слово "бюрократия" образовано от фр. bureau - стол, канцелярия и греч. kratos - власть и буквально означает столоначальство, власть канцелярии, конторы.
К пониманию бюрократии существует два основных подхода. Один из них связан с именем М. Вебера, работы которого оставили заметный след в теории управления. В этом подходе термином "бюрократия" обозначается рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном соответствии с законами и другими правилами. В другом подходе бюрократия оценивается негативно и рассматривается как крайне нежелательное общественное явление. И как всегда в таких случаях существует и некая третья позиция, когда в бюрократии усматривают явление, необходимое обществу, но имеющее свои негативные стороны. При этом пытаются иногда провести различие между "хорошими" и "плохими" сторонами данного явления на основе различения слов "бюрократия" и "бюрократизм": дескать, бюрократия - это хорошо, а вот бюрократизм - плохо. В такой достаточно запутанной ситуации анализ требует точной расстановки акцентов.
Что касается первого подхода, то можно, конечно, словом "бюрократия" пользоваться в том позитивном смысле, который ему придает М. Вебер, а для социальной аномалии, на которую указывает слово "бюрократия" в его негативном значении, подыскать какой-нибудь другой термин. Однако такая терминологическая операция ничего не дает, поскольку не избавляет общество от этого зла, а нас - от необходимости его изучать и бороться с ним. Поэтому речь пойдет о бюрократии именно как об определенной социальной аномалии.
Наметим основные черты этого явления.
1. Бюрократия - это явление общественное, социальное, присущее только социуму (обществу).
2. Бюрократия, как и демократия, неразрывно связана с таким социальным явлением, как власть. Не случайно в составе обоих слов содержится указание на власть. Бюрократия и демократия - это два различных, а точнее, противоположных способа организации власти в социальном коллективе.
3. Бюрократия, как и демократия, может касаться не только власти государственной, но и власти в любой общественной организации (например, в партии). Однако бюрократия в отличие от демократии может существовать только в том случае, когда субъект и объект власти разделены, отчуждены друг от друга (что характерно для государственной власти). В этом и состоит объективная основа бюрократии, постоянно таящая в себе ее ростки. В этой связи отечественный исследователь бюрократии В.П. Макаренко правильно характеризует бюрократизм государства как "материализацию политического отчуждения".
Полностью искоренить бюрократию (как в рамках конкретной властно-управленческой системы, так и в масштабе общества) можно, только лишив ее названной объективной основы, путем перехода на принципиально иной способ управления - самоуправление, которое предполагает совпадение (полное или частичное) субъекта и объекта власти. Так, человек на социальном уровне зачастую выступает как объект управления, а на уровне физиологическом - как целостный живой организм он представляет собой самоуправляемую систему, которая не может "обюрократиться": человек не может стать бюрократом по отношению к самому себе. Не было бюрократии и в догосударственных формах организации власти, которые представляли собой первобытное, естественное самоуправление. Самоуправление - это апофеоз демократии, ее наиболее полное воплощение. Поэтому демократия и бюрократия и выступают как антиподы.
Каким же образом разделение субъекта и объекта власти в общественных (социальных) организациях способствует появлению бюрократии?
Дело в том, что субъект власти в том или ином социальном образовании (коллективе, организации, обществе) наделен властью в интересах этого коллектива или общества в целом, в целях его эффективного, социально полезного управления. Однако реальное несовпадение субъекта и объекта власти, их разделенность объективно определяют и несовпадение (неполное совпадение) их интересов. Это потенциально таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы и входящих в нее членов (в том случае, если властная система имеет коллективный характер). Именно в этом и заключается суть бюрократизма, его сущность. В литературе справедливо образно характеризуют бюрократизм в масштабе государстве как "кражу власти у народа" (В.И. Лихачев). Такие распространенные в общественном мнении признаки бюрократизма, как бездушие, формализм, волокита, бумаготворчество и т.п., являются лишь внешним проявлением его антиобщественной сути.
Как соотносятся понятия "бюрократия" и "бюрократизм"?
Б.П. Курашвили полагает, что бюрократизм - это неприемлемый, извращенный стиль (или форма) управления, а "бюрократия - это совокупность бюрократов, образующих некоторый слой, клан или группу в аппарате управления и в обществе". Думается, все-таки, что бюрократия - это не совокупность бюрократов (так же, как демократия - это не совокупность демократов), а определенный способ организации власти в официальных общественных образованиях, а бюрократизм (так же, как и демократизм) - это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически (в случае с демократией - демократически) организованную властно-управленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм - это одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отношениях.
Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом. При этом бюрократизм представляет собой явление динамическое, он подвержен трансформации, т.е. во властно-управленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Причем чем больше в системе бюрократизма, тем меньше в ней демократизма, и наоборот. Следовательно, борьба с бюрократизмом возможна и необходима. И здесь нужно обратить внимание на следующее обстоятельство.
Ранее было замечено, что радикальным средством борьбы с бюрократизмом является изменение самого принципа управления, т.е. переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. В таких случаях должна быть разработана и применена система тактических мер борьбы с бюрократизмом. Общая задача этой системы - создание устойчивой обратной связи субъекта власти и объекта. Средства для налаживания такой связи имеют демократическую природу и в целом известны:
демократические процедуры формирования и функционирования властных систем, позволяющие влиять на их структуру, личностный состав;
различные механизмы надзора и контроля и др.
Но здесь нужно заметить, что в механизме государства разные системы органов открыты для такого воздействия поразному: одни в большей степени, другие - в меньшей. Соответственно они в разной степени подвержены бюрократизации. Как раз поэтому представления о бюрократии и бюрократизме связываются прежде всего с управленческим, профессиональным чиновничьим аппаратом государства, который в наибольшей степени закрыт для общества и подвержен бюрократическому перерождению. А вот представительные органы государственной власти, формируемые демократическим путем, более подконтрольны обществу и менее подвержены бюрократизации. Хотя и здесь могут иметь место бюрократические тенденции: ориентация депутатов на свои личные интересы или бюрократические интересы парламента как особой системы государственных органов, "проталкивание" законопроектов, угодных узкой группе лиц ("заказных" законов), и т.п.
Особенно опасна бюрократизация юрисдикционных органов государства (их называют еще правоохранительными): ведь они в своей деятельности используют наиболее острые приемы государственного властвования и в случае ориентации на интересы своей системы и формальные показатели ее деятельности могут существенно ущемить жизненно важные интересы людей. Известны факты, когда обнаруживалась невиновность людей, которым органы, призванные
осуществлять правосудие, вынесли в свое время смертные приговоры именно по той причине, что в своей деятельности принимали в расчет прежде всего бюрократические интересы своей системы (а в конечном счете интересы лиц, функционирующих в этой системе).
Итак, бюрократизм можно охарактеризовать как социальную аномалию, патологию, присущую профессиональным (отделенным от объекта управления) властно-управленческим системам (как государственных, так и негосударственных организаций). Его суть заключается в том, что властный субъект начинает постепенно утрачивать качества элемента в целостной системе властеотношения "субъект - объект" (т.е. перестает в своей профессиональной деятельности ориентироваться на ту цель, для которой он создан) и начинает работать на себя, на сохранение и упрочение своего статуса, учитывая в первую очередь свои собственные интересы, а в дальнейшем переходит к разрушительной экспансии внутри социальной системы. В конечном счете это приводит к гибели и самой властно-управленческой системы. Последнее происходит в силу той общесистемной закономерности, что бесцельное развитие системы (т.е. развитие системы, не являющейся или переставшей быть элементом другой системы) представляет собой, по существу, процесс самоуничтожения, непременно приводящий систему к внутреннему взрыву. Точно так же бессмысленно и невозможно существование властно-управленческой системы, полностью отошедшей от объекта своего управления, "забывшей" свои функции. Субъект власти, противопоставивший себя объекту управления, просто нежизнеспособен вне социально полезных связей, тем более, что зачастую объект власти в таких случаях становится субъектом, устраняющим дисфункцию пораженного бюрократизмом властеотношения.
С учетом всего сказанного можно выделить черты бюрократизма как явления, характеризующего определенный способ организации власти.
1. Это явление общественное, присущее только социуму (обществу).
2. Бюрократизм неразрывно связан с таким социальным явлением, как власть.
3. Он может касаться любой власти (как государственной, так и негосударственной), организованной по принципу разделения субъекта и объекта власти (именно так организована государственная власть).
4. Проблема бюрократизма характерна для официально оформленных общественных образований (коллективов, организаций), хотя
По существу она является частным проявлением общей закономерности взаимоотношений центра управления и его объекта в условиях их разделенности.
5. Объективной основой бюрократизма является разделение субъекта власти и ее объекта, их отчуждение друг от друга. Оно таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы. В этом состоит суть бюрократизма, его сущность.
6. Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом.
7. Бюрократизм представляет собой явление динамическое: во властно-управленческой системе его может быть больше или меньше. Это обстоятельство определяет возможность и необходимость борьбы с бюрократизмом.
8. Различные системы государственных органов подвержены бюрократизму в разной степени. В наибольшей степени к бюрократизации склонен профессиональный аппарат управляющих, государственных служащих, составляющих костяк исполнительной власти, а в меньшей - государственные органы, образуемые демократическим путем.
9. Бюрократия - это способ организации власти, а бюрократизм - совокупность качеств, свойств, признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управляющую систему.
10. Бюрократия и демократия - антиподы: они представляют собой противоположные по своей сущности способы организации власти.
11. Радикальным средством борьбы с бюрократизмом является смена самого принципа организации власти и управления - переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. В этих случаях должна быть налажена устойчивая обратная связь субъекта и объекта власти.
2. Государство и демократия.
Слово "демократия" образовано от греч. demos - народ и kratos - власть; буквально означает власть народа, народовластие. Это связано с тем, что исторически первой формой государственной демократии была рабовладельческая демократия Древней Греции (V-IV вв. до н. э.), где демос - крестьяне, городские ремесленники, мелкие торговцы (рабы в демос не входили) как полноправные граждане греческого города-государства (полиса) через Народное собрание (верховную и законодательную власть полиса) участвовали в выработке законов, в избрании высших должностных лиц. В дальнейшем политический опыт Афинского государства был положен в основу создания современных демократических государств.
Демократию следует отличать от охлократии (греч. - власть толпы). Охлократия противостоит государственным институтам, праву, подменяет принцип гражданской свободы принципом вольности, произвола. При охлократии толпа выступает хозяином положения, устраивает мятежи, погромы, беспорядки.
Термин "демократия" имеет различные смысловые оттенки и может обозначать:
особую форму организации государственной власти, при которой власть принадлежит не одному лицу, а всем гражданам, пользующимся равными правами на управление государством (именно так демократия понималась в Древней Греции);
форму устройства любой организации, основанной на принципах равноправия ее членов, периодической выборности органов управления и принятии в них решений по большинству;
мировоззрение, основанное на идеалах свободы, равенства, уважения прав человека и меньшинств, народного суверенитета и др;
социальное движение как форму воплощения в жизнь идеалов демократии.
Однако в любом случае демократия как социальное явление неразрывно связана с властью, это способ (один из способов) организации власти. Демократия означает прежде всего признание права на равное участие всех членов того или иного человеческого коллектива (общества, государства, общественной организации и т.п.) в осуществлении функционирующей в этом коллективе власти. При этом демократия может быть как политической, так и неполитической. Первобытное общество уже было организовано демократически, поскольку представляло собой первобытное, естественное самоуправление.
Американский президент А. Линкольн определял демократическое государство как "правление народа, избранное народом и для народа".
Для демократии как способа организации государственной власти характерны следующие общие принципы:
признание народа высшим источником власти, признание народного суверенитета;
выборность основных органов государства;
равноправие граждан и прежде всего равенство их избирательных прав;
подчинение меньшинства большинству при принятии решений.
Современные концепции демократии, основанные на ценностях либерализма (от лат. liberalis - свободный), дополняют названные принципы новыми, такими, как:
уважение прав человека, их приоритет над правами государства;
конституционное ограничение власти большинства над меньшинством;
уважение права меньшинства на собственное мнение и его свободное выражение;
верховенство закона;
разделение властей и др.
Здесь как бы осуществляется переход от демократии большинства к демократии консенсуса. В современном демократическом государстве управление производится по воле большинства, но с учетом интересов меньшинства. Поэтому решения принимаются как путем голосования, так и согласования.
В демократическом государстве могут использоваться различные формы демократической организации органов государственной власти. Демократия государства складывается из соединения форм непосредственной и представительной демократии.
Непосредственной демократией принято считать волеизъявление народа или его части: непосредственное решение ими вопросов государственной и общественной жизни (референдум, выборы) или выражение мнения по этим вопросам (обсуждение проектов законов, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и др.).
Действующая Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ) определяет две формы прямого осуществления народовластия: референдум и свободные выборы. Всенародное обсуждение как правовой институт на конституционном уровне не предусмотрено. Непосредственной правовой базой всенародных обсуждений является Закон РСФСР от 20 апреля 1988 г. "О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни".
Референдум - это всенародное голосование по законопроектам, действующим законам и другим важным вопросам общегосударственного значения, затрагивающим интересы народа. (Родиной референдума принято считать Швейцарию, а первой датой его проведения - 1439 г.)
Представительная (репрезентативная, парламентарная) демократия означает осуществление власти народом через представительные органы.
Такие органы избираются непосредственно народом, состоят из его полномочных представителей - депутатов и призваны выражать волю народа, олицетворять ее. Большое значение в осуществлении власти народа имеют избираемые им должностные лица государства, например всенародно избираемый президент.
Любое демократическое государство строится на принципе сочетания непосредственной и представительной демократии.
В демократически организованном обществе государственные формы демократии сосуществуют с негосударственными формами народовластия в виде органов местного самоуправления (они не входят в систему органов государства) или различных негосударственных (общественных) организаций, основанных на демократических принципах.
Демократизм государства зависит от того, как организованы все его механизмы и прежде всего высшие органы государственной власти (форма правления). С этой точки зрения принципам демократии в наибольшей степени отвечает такая форма правления, как республика. Строго говоря, только она может быть признана демократическим государством. Однако в этом плане между элементами формы государства могут наблюдаться несоответствия, тем более, что в конечном счете степень демократии в стране отражается в политическом режиме. Так, Великобритания по форме правления относится к конституционной монархии, а по признакам политического режима - к демократическому государству, а бывший СССР, наоборот, по форме правления был парламентарной республикой, а с точки зрения политического режима - авторитарным государством. Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, а ст. 3 гласит:
1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону".
Однако с точки зрения политических реалий России нужно пройти еще большой путь демократизации государства.
Идеалом развития демократии в масштабе общества является народное самоуправление. Вообще самоуправление - это наиболее полное воплощение демократии для любой социальной общности. Но применительно к обществу в целом идею замены государства общественным самоуправлением считают, и не без оснований, утопичной (по крайней мере в обозримой перспективе), "учитывая многообразие общественной жизни, свободу человека и неизбежное расхождение интересов и устремлений различных людей, а также необходимость для социальной системы принимать по определенным вопросам обязательные для всех решения" (В.П. Пугачев). Следует, видимо, учитывать, что существует две разновидности самоуправления:
когда субъект и объект власти совпадают полностью;
когда они совпадают частично.
Властный центр в последнем случае локализован, но включен в объект управления. Пример такого самоуправления мы наблюдаем уже в первобытном обществе: с одной стороны, родовая община (объект управления), а с другой - старейшина или совет старейшин как локализованные, но неотделимые от объекта управления носители (органы) власти. Думается, что именно в этом направлении должны быть ориентированы концепции и приемы демократизации государственно-организованного общества. Такой подход позволяет сочетать профессионализм управленцев и контроль населения за властью.
В последнее время демократии зачастую дается позитивная оценка не как способу реализации власти народом, а как методу смены власти мирным, бескровным путем.
Разумеется, демократия как форма организации государственной власти не лишена недостатков и не всегда дает нужный социальный эффект. Для нее необходимо соответствие политической культуры и ментальности населения. Переход к ней происходит постепенно, в течение длительного промежутка времени (во Франции процесс демократизации общества длился около 200 лет, в Англии - на протяжении 500-600 лет).
Демократия неприемлема в экстремальных ситуациях - в периоды войн, острых кризисов и т.п. Вместе с тем, как говорил У. Черчилль, "у демократии много недостатков, но у нее есть и одно достоинство, состоящее в том, что до сих пор никто не изобрел ничего лучшего"
Литература
- Абашидзе А.Х., И.И. Лукашук. Глобализация, государство, пра-во, XXI век// Гос-во и право. - 2001. - № 10.
- Алексеев Л.И. К вопросу об общем понятии права// Гос-во и пра-во. - 1993. - № 6.
- Алексеев С.С. Право: время новых подходов// Гос-во и право. - 1991. - № 2.
- Байтин М.И. О современном нормативном понимании права // Журнал российского права. - 1999. - № 1.
- Бачинин В.А. Неправо (негативное право) как категория и социальная реалия// Гос-во и право. - 2001. - № 5.
- Белых В.С. Сущность права: в поисках новых теорий, или "консерватизм" старого мышления// Рос. юрид. журнал. - 1993. - № 2.
- Берман Г.Д. Западная традиция права: эпоха формирования: (пер.с англ) - 2-е изд. - М.: Мок.ун-т и др., 1998.
- Гамбаров Ю. Право в его основных моментах// Правоведение. - 1995. - № 4-5.
- Гревцов Ю.И. Очерки теории и социологии права. - СПб.: Зна-ние, 1996.
- Данукин В.П. Право: история, теория, практика// Гос-во и право. - 2000. - № 8.
- Думанов Х.М., Першиц А.И. Мононорматика и начальное право. Ст. 1// Гос-во и право. - 2000. - № 1.
- Ерпылева Н.Ю. У.Э. Батлер. Российское право// Гос-во и право. - 1999. - № 11.
- Кистяковский Б.А. Реальность объективного права// Правоведение. - 1996. - № 4.
- Кленнор Г. От права природы к природе права. - М.: Прогресс, 1988.
- Костиновский Б.А. Право как социальное явление// Социологические исследования. - 1990. - № 3.
- Кряжков В.А. Юридическая антропология. Закон и жизнь/ Отв. ред. Н.И. Новикова, В.А. Тишков// Гос-во и право. - 2001. - № 2.
- Кудрявцев В.Н., Васильев А.М. Право: развитие общего понятия// Сов. гос-во и право. - 1995. - № 7.
- Лифшиц Р.З. Современная теория права. - М., 1992.
- Матузов Н.И. Право в системе социальных норм// Правоведение. - 1996.- № 2.
- Нерсесянц В.С. Право: многообразие определений и единство понятия// Сов. гос-во и право. - 1983. - № 10.
- Петрова Л.В. О естественном и позитивном праве// Гос-во и право. - 1995. - № 2.
- Самигуллин В.К. Право и неправо// Гос-во и право. - 2002. - № 3.
- Тихомиров Ю.А. Право: национальное, международное, сравнительное// Гос-во и право. - 1999. - № 8.
- Халфина Г.О. Что есть право: понятие и определение// Сов. гос-во и право. - 1984. - № 1.
- Халфина Р.О. Право как средство социального управления. - М., 1988.
- Четвернин В.А., Нерсесянц В.С. Право - математика свободы // Государство и право. - 1997. - № 8.
- Шафиров В.М. Современное понимание права// Теория государства и права: Сб. трудов. - Красноярск, 1998.
- Юдовская А.Я. Эволюция права в государствах Европы и Америки (XVII - XIX вв.) - СПб, 1996.
- Явич Л.С. Сущность права. - Л., 1985.
|
