Лабораторный практикум к модулю 2

Лабораторный практикум к теме 2.1.

Лабораторный практикум к теме 2.2.

Лабораторный практикум к теме 2.1. Основные положения закона РФ «Об охране окружающей природной среды».

О Законе «О недрах»

Закон «О недрах» по определению должен задействовать эффективные рыночные механизмы, регулирующие отношения государства и недропользователя в интересах всего общества, стимулировать расширенное воспроизводство запасов полезных ископаемых и их добычу в объемах, удовлетворяющих возраста- ющие потребности нашей страны с целью повышения уровня и качества жизни населения.

Удовлетворяет ли эти требования представленный Минприродой проект закона «О недрах»? Постараемся ответить на данный вопрос.

В проекте закона есть как позитивные, так и негативные по сравнению с действующим законом «О недрах» положения. К первым можно отнести следующие:

• гражданско-правовые отношения между государством и недропользователями, предусматривающие обоюдную ответственность недропользователей и госчиновников за причинение ущерба государству или недропользователям из-за их неправомерных действий;
• расширение форм недропользования (наряду с сохранением режима лицензирования предусматривается заключение договоров подряда, аренды, СРП);
• либерализация недропользования в части переуступки прав пользования недрами, переоформления лицензий, краткосрочного пользования недрами;
• восстановление справедливости и упрощение процедуры предоставления права пользования недрами конкретному субъекту при открытии месторождения за счет собственных средств;
• более четкое определение формы собственности на геологическую информацию (в том числе полученную в советское время).

К негативным можно отнести следующие положения.

1. Законопроект не только не стимулирует воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ), но и делает невыгодным недропользователю заниматься геолого-разведочными работами (ГРР). Усложнение доступа к геологическому изучению недр; плата за право производства ГРР предпринимателями на условиях риска за собственный счет; усложнение оформления факта открытия месторождения и постановки на государственный баланс вновь приращенных запасов; кабальный характер возмещения ранее произведенных затрат государства на ГРР (расчет исторических затрат ведется, начиная с первой половины прошлого столетия, хотя большинство исследований по старым технологиям в настоящее время уже и невозможно использовать, а затраты на них недропользователь должен компенсировать, причем, немедленно). За все вышеуказанное нужно платить деньги, и немалые, причем, не субъекту, а в Федеральный бюджет. Результат такого подхода мы уже видим: при сверхвысоких ценах на нефть компании не спешат вкладывать средства в ГРР, и эти исследования сегодня находятся в состоянии перманентного недофинансирования со стороны как государства, так и недропользователей.
2. Законопроект не обеспечивает освоение маргинальных нефтяных месторождений с трудноизвлекаемыми запасами, доля которых в России составляет уже более 55 % общих разведанных запасов, продление срока эксплуатации истощенных месторождений, возможное при широком внедрении методов увеличения нефтеотдачи (МУН) на десятки и даже сотню лет, повышение нефтеизвлечения на поздней стадии разработки. Причина - отсутствие дифференцированной ставки НДПИ в зависимости от горно-геологических условий и истощенности месторождений.

   Статья 48 действующего закона «О недрах» гласит: «Скидки за истощение недр с платежей за пользование недрами могут предоставляться:

   - пользователю недр, осуществляющему добычу дефицитного полезного ископаемого при низкой экономической эффективности разработки месторождения, объективно обусловленной и не связанной с нарушениями условий рационального использования разведанных запасов;

   - пользователю недр, осуществляющему добычу дефицитного полезного ископаемого из остаточных запасов пониженного качества, за исключением случаев ухудшения качества запасов полезного ископаемого в результате выборочной отработки месторождения.

   Решение об установлении скидки за истощение недр и о ее размере принимается органами, предоставляющими лицензии на пользование недрами».

   Замечательная статья! Она позволяет дифференцировать налогообложение исходя из горно-геологических условий и качества самой нефти. Но она не работала все эти годы в России (кроме Республики Татарстан в 1995-2000 гг.) только по одной причине -Правительство РФ за 10 лет существования Закона не прописало механизма реализации этой великолепной статьи. А мы около трех лет на всех уровнях бьемся за дифференциацию НДПИ.

   Если наконец-то одобренная Правительством РФ дифференциация НДПИ будет принята, то все равно статья 48 действующего закона «О недрах» будет исполнена (в виде определения механизма) только на треть, так как предложения Правительства не дают возможности при дифференциации НДПИ учесть разработку малоэффективных месторождений с трудноизвлекаемыми запасами нефти (ТЗН), что не позволяет развиваться в основном мелкому и среднему бизнесу; вести добычу нефтей более низкого качества, с более низкой потребительской стоимостью (тяжелые, высокосернистые нефти), по которым ставка НДПИ заведомо должна быть ниже, чем для легких, малосернистых нефтей.

   Эксперимент по налоговому стимулированию в течение 5,5 лет проводился в Республике Татарстан, когда в 1 995-2000 гг. в рамках Федерального закона «О недрах» и предоставленных республике полномочий стимулировались добыча нефти по истощенным участкам недр, дополнительная добыча за счет внедрения МУН, добыча из вновь введенных малоэффективных месторождений с ТЗН. В результате дополнительно добыто 44,9 млн. т нефти (28,7 % общей добычи). Дополнительные налоговые поступления в бюджеты всех уровней составили 1 3,5 млрд. руб., сохранены в работе 10 тыс. скважин и 18,5 тыс. рабочих мест, экономия для нефтяных компаний составила 15 млрд. руб. Дополнительная добыча за счет новых МУН выросла в 6 раз, а ежегодная дополнительная добыча в результате внедрения всех передовых технологий составила около 40 % общей добычи.

   Подсчитано, что при переходе на рентные платежи в комплексе со стимулированием разработки трудноизвлекаемых запасов и истощенных объектов только на одном супергигантском Ромашкинском месторождении можно дополнительно извлечь более 0,5 млрд. т запасов нефти.

3. Законопроект не обеспечивает рациональное недропользование, и в частности рациональную разработку месторождений, из-за отсутствия регламентирующих положений и действенной роли госорганов в этом процессе. В настоящее время не действуют «Правила разработки нефтяных месторождений», по которым нефтяники работали более 70 лет. Рациональное недропользование в комплексе с научно обоснованными платежами при разведке и добыче нефти (рентные платежи) - ключ к решению проблемы стабилизации добычи нефти по РФ на высоком уровне и обеспечения необходимого ВМСБ.
4. Оставление только аукционной формы доступа к недрам, абсолютно не снижая коррупции, дает огромную возможность прихода к недропользованию большой армии непрофессионалов, по существу не умеющих и не желающих рационально разрабатывать месторождения со всеми вытекающими негативными последствиями - так называемой «хищнической» эксплуатации недр. Необходимы имеющиеся в действующем законе «О недрах» конкурсные формы, а в некоторых случаях нужны и «прямые переговоры».
5. В законопроекте установлена не государственная, как в действующей редакции Федерального закона «О недрах», а федеральная собственность на недра, что противоречит действующей Конституции Российской Федерации и исключает правовую возможность субъектов федерации выступать одной из равноправных сторон договора пользования участками недр. Поэтому проект закона «О недрах» резко снижает заинтересованность регионов в развитии ТЭР и ТЭК.

Неполное изложение негативных положений проекта закона «О недрах» показывает, что отрицательных последствий применения его будет существенно больше, чем положительных.

Хотелось бы в новом законе «О недрах» видеть следующие моменты.

• восстановить ранее содержавшееся в законе «О недрах» положение о целевых отчислениях на ВМСБ с паритетным (50 % х 50 %) распределением между федеральным центром и субъектом РФ;
• исключить положение о возмещении победителем аукциона расходов государства на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, которое позволяет требовать от недропользователей возмещения любых нерациональных расходов и резко сокращает число вовлекаемых в разведку и добычу участков недр;
• не обременять текущими сборами от недропользования стадии геологического изучения вплоть до подтверждения факта открытия месторождения, что будет являться компенсацией за условия риска, связанного с поиском и разведкой новых месторождений;
• включить в проект в качестве основания предоставления права пользования участками недр конкурсы и аукционы, указав, что допускается проведение отдельных конкурсов, в том числе закрытых, для субъектов малого предпринимательства;
• сохранить «заявочный» принцип получения прав на пользование недрами для геологического изучения с целью поисков и оценки месторождений на малоизученных площадях.

Обеспечение стабильной добычи нефти в старом нефтедобывающем регионе, каким является Республика Татарстан, не может быть достигнуто без мероприятий, направленных на повышение коэффициента извлечения нефти на эксплуатируемых месторождениях. Добыча нефти в республике за счет применения МУН увеличилась от 0,8 млн. в 1 994 г. до 5,6 млн. т в 2005 г. Для того, чтобы нефтеотдача не снижалась, необходимо применение современных МУН. Если раньше республика выделяла средства на разработку МУН, то сегодня внедрение МУН требует привлечения частных инвестиций со стороны тех же нефтяных компаний. Они могут быть предоставлены недропользователями при условии, что государство гарантирует им получение оптимальной прибыли на вложенный капитал. Пока действующее законодательство таких гарантий не устанавливает. Необходимое стимулирование можно дать в виде поправок к действующему закону «О недрах».

В проекте закона «О недрах» не установлен механизм, обеспечивающий социально-экономическое развитие регионов, на территории которых осуществляются разведка и добыча полезных ископаемых, путем возложения на пользователей недр дополнительных обязательств или путем соответствующего перераспределения налогов и сборов от деятельности пользователей недр.

Для государственной поддержки малых и средних нефтяных компаний необходимы законодательные меры, предусматривающие экономическое стимулирование разработки трудноиз-влекаемых и остаточных запасов нефти малыми нефтяными компаниями, а также проведение закрытых конкурсов и аукционов для них.

В законопроекте ничтожно мало положений прямого действия, а есть ссылки на подзаконные акты (около 50 документов), которые в основном должны быть приняты Правительством РФ. На это отводится полгода, хотя опыт показывает, что уйдет гораздо больше времени. Например, механизм налогового стимулирования (льготирования), предусмотренный действующим законом «О недрах», до сих пор не принят, поэтому нигде (за исключением Республики Татарстан и Оренбургской области) не применялся. Кроме того, подзаконные акты, на которые ссылается проект рассматриваемого закона, являются гораздо более значимыми для недропользования, чем сам закон.

Основные вопросы недропользования должны решаться в суде (20 ссылок на судебные решения), для всех участников процесса существенно (по сравнению с действующим Законом) ухудшаются условия недропользования, что свидетельствует о неконкретности большого числа статей законопроекта.

Все перечисленное позволяет уверенно говорить о том, что:

• новая редакция закона «О недрах» на практике будет реально работать только в части организации и проведения аукционов, а рассчитывать на конструктивное изменение в вопросах воспроизводства и эффективного использования минерально-сырьевой базы России не следует;
• законопроект нуждается в существенной переработке по отношению к предмету регулирования (изучение недр, ВМСБ, правила доступа к недрам, платежи за пользование недрами, рациональное недропользование и др.).

Ввод в действие рассмотренного законопроекта внесет практически очень мало позитивного в сферу недропользования. В то же время его принятие еще больше сузит возможности субъектов Российской Федерации реально владеть, пользоваться и распоряжаться недрами на своих территориях, что гарантировано им действующей Конституцией Российской Федерации, усложнит условия недропользования и ограничит добычные возможности страны.

Считаем целесообразным отказаться от рассмотрения этого законопроекта, а внести несколько назревших поправок (упрощение доступа к геологическим исследованиям за счет средств недропользователей и автоматической передаче им открытых ими же месторождений, упрощение доступа независимых нефтяных компаний к недропользованию) и сосредоточиться на профессиональной подготовке «Кодекса о недрах», т.е. на обеспечение основных положений Закона в виде прямого действия, не ожидая, когда будут разработаны и приняты Правительством Российской Федерации подзаконные акты.

Лабораторный практикум к теме 2.2. Создание красной Книги РФ.

Мониторинг биоразнообразия.

Цель

Мониторинг среды позволяет оценивать абиотические (то есть химические параметры воздуха, воды, почв и пр.) и биотические изменения (то есть изменения в составе, обилии, распространении видов и сообществ) в экосистеме с целью:

1. проведения инвентаризации имеющихся в районе видов и местообитаний с их взаимными связями;
2. разделения естественных флуктуаций (например, нормальных колебаний численности видов) от изменений, вызванных катастрофическими причинами (то есть гибели животных и растений под влиянием загрязнений, разливов нефти и др.);
3. вскрытия причинно-следственных отношений между внешними факторами и изменениями в популяциях видов или в экосистемах в целом.

Мониторинг - инструмент управления биоразнообразием

Мониторинг является эффективным инструментом для измерения эффективности мероприятий, предпринятых для сохранения биоразнообразия, и для выявления биологических тенденций, как природных, так и антропогенных.

Методические подходы

В программе мониторинга, рассчитанной на определенный период времени, могут применяться разные подходы. Например,

1. панбиотическая таксономическая инвентаризация (ABTI), фокусирущаяся на нескольких ключевых группах видов, которые, по мнению ученых, являются хорошими индикаторами состояния тех или иных экосистем (например, термиты, рыбы или бабочки);
2. пантаксономическая инвентаризация биоразнообразия (ATBI), ориентированная на описание всех видов, обитающих на определенной территории;
3. Быстрая оценка состояния биоразнообразия (RBA), опирающаяся на списки избранных видов, дающих оперативный показатель биологического богатства территории

Мониторинговые программы могут также фокусироваться на состоянии генетического разнообразия видов, на ключевых видах, ключевых местообитаниях или на их сочетаниях.

Это всего лишь несколько примеров мониторинговых программ. Реально используемый в работе подход должен определятся целью программы мониторинга и потенциально доступными ресурсами, которые могут расцениваться как стоимость эффективности мониторинга.

Необходимые ресурсы

Мониторинг биологического разнообразия на местном, региональном, национальном, и глобальном уровнях требует наличия системной и экологической инфраструктуры, экономической поддержки и человеческих ресурсов.

Дополнительно к этому страны-участники Конвенции по биологическому разнообразию должны проводить изучение и мониторинг биоразнообразия для целей как сохранения, так и устойчивого использования природных ресурсов. До сих пор даже самые экономически развитые и богатые страны не имеют полного представления о биоте своих территорий, из-за сложности этой задачи и отсутствия адекватной программы мониторинга.

Пример: проект по дельфинам Адриатического моря, Хорватия

Это проект долгосрочного мониторинга в районе архипелага Чрес-Лозинь на хорватском побережья Адриатики служит образцом интеграции мониторинга, увеличения наших знаний и применения полученных результатов на практике.

Обстановка

В 1987 г. один из итальянских исследовательских институтов начал «Проект по дельфинам Адриатического моря» (ADP) с целью определения состояния локальной популяции дельфина-бутылконоса (Tursiops truncatus). Дельфины - хищники верхнего трофического уровня (то есть они питаются другими хищниками - рыбами), поэтому по состоянию популяции дельфинов можно судить о состоянии экосистемы в целом. В этом районы бутылконосы относятся к видам, находящимся на грани полного исчезновения (категория CR Красного списка МСОП), их существованию угрожают перепромысел, сильное загрязнение моря и массовый туризм.

Мониторинг дельфинов

Вот некоторые параметры, которые используются для мониторинга, и методы их получения:

1. размер популяции (на фотографиях отдельные особи опознаются по шрамам и выемкам на спинном плавнике);
2. расстояния миграций (также идентификация по фотографиям);
3. содержание желудков (найденных в этом районе погибших особей).

Оценки, которые проводятся путем ежемесячного и ежегодного сравнения данных наблюдений с использования ГИС, а также ряда других способов позволяют не только делать заключение о состоянии популяции дельфинов, но и устанавливать взаимосвязи благополучия стада дельфинов с теми или иными сторонами человеческой деятельности, например с рыболовством.

Увеличение финансирования и повышение уровня осознания проблемы 80% всего финансирования получается от экотуризма. Добровольцы, участвующие в наблюдениях, которые платят за посещение исследовательской станции и участие в научной работе. Остальные финансовые ресурсы были предоставлены местными и национальным правительствами, банками и частными компаниями, а также были получены в ходе публичных кампаний («Возьмем дельфина под опеку») и от платы за летние исследовательские и образовательные курсы. Понимание проблемы местными жителями дополнительно выросло при популяризации результатов исследований через статьи в газетах и журналах, выступления по радио и телевидению, а также организации массовых акций, вроде «Дня дельфина».

Достижения

В результате этой долгосрочной программы мониторинга была определена необходимая акватория для Морского парка, крайне важного для охраны птиц, собственно сохранения морской экосистемы, дельфинов, а также для охраны археологического наследия. В 1996 г. правительство Хорватии приняло участие в «Плане управления и сохранения архипелага Чрес-Лозинь». Однако этот план не был выполнен, поэтому реализация Проекта по дельфинам Адриатического моря все еще зависела от ежегодного спонсорства, что представлялось рискованным.

В 2001 г. ADP перешел в ведение Хорватской негосударственной организации (NGO). Годом позже в адреса нескольких организаций был подан и получил одобрение новый проект по созданию Лозинского резервата для дельфинов. В этом проекте, помимо предложения по созданию морского образовательного центра было дано несколько рекомендаций по созданию основы для сотрудничества с другими секторами: дальнейшее изучение связи состояния популяции дельфинов с рыболовством и туризмом, действия загрязнений. Можно ожидать, что реализация этого плана покажет необходимость комплексного подхода к управлению этим районом.

Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды

Объективная необходимость сохранения и восстановления экосистемы озера Байкал является основным движущим механизмом всемерного расширения международных контактов. Эта деятельность осуществлялась согласно феде¬ральным, республиканским и международным правовым актам, соглашениям, договорам.

При этом международное сотрудничество имело и имеет различные формы и аспекты, но это многообразие в конечном итоге сводилось к единой целевой задаче по обеспечению гарантий безусловного сбережения природного феномена - озера Байкал.

Некоторой точкой отсчета этой деятельности является проведенная в сентябре 1994 г. международная конференция «Байкальский регион как мировая модельная территория устойчивого развития», которая имела особую актуальность.

По инициативе Всемирного банка проведены научные исследования по разработке генерального плана развития экотуризма на Байкале (1994-1995). Основной целью этого плана было получение максимально возможной экономической эффективности при минимальном воздействии на природную среду.

На следующем этапе была завершена разработка проекта «Управление природными ресурсами и сохранение биоразнообразия в бассейне оз. Байкал» (2001), который финансировался Всемирным банком.

В рамках российско-американского проекта (проект Дэвиса) «Комплексная программа политики землепользования на российской территории бассейна озера Байкал» проведена исследовательская работа, охватывающая проблемы использования земельных ресурсов на основе устойчивости и сохранения экосистем.

Более долговременный характер приобретают научно-поисковые работы в области разработки Байкальской компоненты проекта Глобального экологического фонда при содействии Госкомэкологии России за счет финансирования Всемирного банка (1998-2001).

Основной задачей проекта является сохранение уникальной экосистемы озера Байкал и всего природно-исторического комплекса его котловины. Проектный документ состоит из пяти подкомпонентов: межрегиональная деятельность; модельный проект в Иркутской области; модельный проект в Республике Бурятия; модельный проект в Читинской области; программа местных инициатив (малые гранты).

Не менее важные природоохранные задачи возлагались на выполнение программы ТАСИС Европейского сообщества по Байкальскому региону (1997-2000). Одним из основных преимуществ проекта являлось то, что в процессе его выполнения предоставлялась возможность основным исполнителям посредством заграничной командировки познакомиться с практикой работы западноевропейских организаций в сфере государственного управления по различным направлениям, включая управление природными ресурсами и качеством окружающей среды.

Обучение предусматривало совершенствование государственного управления, в контексте перехода к рыночной экономике с акцентом на особое внимание к охране окружающей среды.

Перечисленный перечень направлений международного сотрудничества свидетельствует о том, что это в большей мере проявляется в области научно-исследовательской деятельности. Попытки перейти в плоскость конкретных природоохранных мероприятий на этом этапе сдерживаются недостаточной степенью осведомленности зарубежных инвесторов о современном состоянии экосистем озера Байкал.

Еще более сдерживающий эффект оказывает недостаточная развитость общественных структур в России, в частности, в Байкальском регионе, способных к кардинальному решению проблем природопользования и сохранения природных комплексов, а также проявление сдержанности зарубежными инвесторами в контактах с государственными органами власти.

Озеро Байкал и его экосистема имеют планетарное значение, в силу чего его сохранность является заботой всего мирового сообщества. Многие передовые ученые разделяют это мнение, поэтому международное сотрудничество в области решения байкальских проблем будет расширено по самым различным аспектам.